為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，財(cái)政部自2017年11月起，圍繞財(cái)辦金92號(hào)文掀起了一場(chǎng)集中清理PPP項(xiàng)目的“風(fēng)暴”，對(duì)不符合規(guī)范的PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清退。本文將從PPP項(xiàng)目適用范圍、政府方簽約主體兩個(gè)角度出發(fā)，對(duì)PPP規(guī)范性要求及政策規(guī)定進(jìn)行梳理對(duì)不規(guī)范PPP進(jìn)行歸納解析。

    一、PPP適用范圍

    （一）規(guī)范性要求

    PPP適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。主要包括：

? 市政設(shè)施（燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等）?/span>

? 交通設(shè)施（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等）；

? 公共服務(wù)（醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等）；

? 以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。

    項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高等特點(diǎn)。

    政策依據(jù)

    ◆ 財(cái)金[2014]76號(hào)和財(cái)金[2014]113號(hào)：PPP模式適用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。

    ◆ 發(fā)改投資[2014]2724號(hào)：PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。

    ◆ 國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)：在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式。

   （二）判斷標(biāo)準(zhǔn)

    1、政府負(fù)有提供責(zé)任

    政府負(fù)有提供責(zé)任，是指在消費(fèi)過程中具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，只有政府提供才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，包括向公民免費(fèi)提供的純公共產(chǎn)品及向消費(fèi)者收取一定費(fèi)用的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

    政策依據(jù)

    ◆ 財(cái)金函[2016]47號(hào)：不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的，不得列為PPP備選項(xiàng)目。

    ◆ 財(cái)辦金[2017]92號(hào)：不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等。

    2、適宜市場(chǎng)化運(yùn)作

    不涉及到國(guó)家機(jī)密，市場(chǎng)化運(yùn)作能夠有效提高公共產(chǎn)品供給效率、降低供給成本，適合社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)提供。

    政策依據(jù)

    ◆財(cái)金[2014]113號(hào)：投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。

    ◆財(cái)辦金[2017]92號(hào)：不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目包括涉及國(guó)家安全或重大公共利益的項(xiàng)目。

    二、政府方簽約主體的適格問題

   （一）規(guī)范性要求

    PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，是指與中標(biāo)的社會(huì)資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方或政府方代表，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

    財(cái)政部及發(fā)改委對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的適格要求略有不同。

    1、財(cái)政部

    三類主體可以作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。

   （1）政府本身；

   （2）政府指定（即授權(quán)）的有關(guān)職能部門；

   （3）政府指定（即授權(quán)）的事業(yè)單位（指的是有行政管理職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位，三類、四類事業(yè)單位不可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)但可以作為社會(huì)資本方）。

    國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司不得作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，即不得作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。

    2、發(fā)改委

    對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體較為寬泛，企事業(yè)單位均可以，只要具備政府授權(quán)即可。

    政策依據(jù)

    ◆財(cái)金[2014]113號(hào)：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。

    ◆發(fā)改投資[2014]2724號(hào)：行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

    其附件2《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》明確，簽訂項(xiàng)目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)。

    ◆財(cái)金函[2016]47號(hào)附件1的“一、定性評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)”中關(guān)于PPP相關(guān)參與主體是否適格問題中明確規(guī)定：國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的不再列為備選項(xiàng)目。

    ◆財(cái)金[2018]54號(hào)：堅(jiān)持政企分開原則，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同簽約主體合規(guī)性審查，國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同。

    值得注意的是，財(cái)金[2018]54號(hào)文附件2“限期整改項(xiàng)目清單”中，就有10戶PPP整改的原因?yàn)椤爸黧w不合規(guī)”，主要指的是實(shí)施主體不合規(guī)，多數(shù)項(xiàng)目的實(shí)施主體為國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)，而不是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位。 

    （二）判斷標(biāo)準(zhǔn)

    從財(cái)政部角度來(lái)看，作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，以下兩項(xiàng)條件缺一不可：

    1、限定范圍

    PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是①政府、②政府指定的有關(guān)職能部門和③事業(yè)單位三方中的其中一方，國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)不得代表政府作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

    2、政府授權(quán)

    政府可以直接作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，政府有關(guān)職能部門或事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的，須獲得政府授權(quán)。

    財(cái)政部示范項(xiàng)目“主體不合規(guī)”PPP案例包括北京市軌道交通十六號(hào)線、北京市軌道交通十四號(hào)線、河北省唐山市遵化市沙河水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目、云南省昆明市軌道交通4號(hào)線工程項(xiàng)目、云南省昆明市軌道交通5號(hào)線工程項(xiàng)目等重大工程項(xiàng)目，主要原因就是因?yàn)樨?cái)政部及發(fā)改委對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的適格主體要求不同所致。